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    虛構公章遺失事實重新補刻并備案的實務問題探析

    發布時間:2022-02-09來源:廣東晟典律師事務所

    引言


    在公司控制權爭奪戰中,獲取并控制公章往往是首當其沖的焦點問題,例如2020年轟動全網的當當網創始人李國慶搶奪公司47枚公章事件,足以說明公章對于公司的重要性,仿佛控制了公司公章就等同于控制了公司。我國法律雖然賦予公司法人人格,使公司具有民事權利能力和民事行為能力,但法人畢竟是一個抽象概念,無法像自然人一樣直接表達意思表示,因此公司便通過公章及法定代表人兩種途徑表達公司意志。


    通常情況下,公司公章由公司的法定代表人執掌,法定代表人如果把法定代表人章與公章一同使用就能夠代表公司行為。但實際上,公司“人章分離”的情形并不罕見,即法定代表人和公章控制人不同,一旦雙方不合,很有可能導致公司意志的表現形式存在沖突,進而影響公司對外行為的效力,這也是實務中公司行為效力糾紛最主要的表現形式之一。在公章共管或托管情形下,最容易導致“人章分離”的情形出現。在出現此種情形時,公司法定代表人可以選擇通過提起公司證照返還訴訟索回公章。


    但為了快速實現“人章合一”,部分公司法定代表人以“公章遺失”為由補刻公章并重新在公安部門申請備案,以避開漫長的訴訟期。但此種方式蘊藏著巨大風險,筆者最近承辦的一起案件,便是公司公章在共管情形下,公司法定代表人以“公章遺失”為由補刻公章并重新在公安部門申請備案,最終由于“公章并未遺失,申辦印章備案事由與客觀事實不符”導致已經備案的公章被撤銷備案。本文擬就虛構公章遺失事實重新補刻公章并備案的相關問題進行探析,以期為公司經營治理者提供參考。


    一、印章、公章以及法定名稱章的含義


    生活中,公眾經?;煜居≌?、公章、法定名稱章等名詞,當提到公司印章、公章等詞語時,一般默認就是指公司法定名稱章。實際上,上述三種章所代表的含義屬于包含與被包含的關系。公安部治安管理局于 2002年08月30日發布的《印章治安管理辦法(草案)》第三條對上述三種章的含義進行了明確,規定印章指公章和具有法律效力的個人名章;公章是指國家權力、黨政機關、司法、參政議事、軍隊、武警、民主黨派、工會、共青團、婦聯等機關、團體,企業事業單位,民政部門登記的民間組織,居(村)民委員會和各議事協調機構及非常設機構的法定名稱章和冠以法定名稱的合同、財務、稅務、發票等業務專用章。


    基于上述規定,印章一詞的含義當屬于更廣泛的范圍,除了包含公章這一概念之外,自然人的名稱章也屬于印章范疇,而法定名稱章僅僅是公章的一種。通常情況下,公司主要有五枚印章,分別是法定名稱章、財務專用章、法定代表人私章、合同專用章以及發票專用章。而法定名稱章是其中效力最大的一枚章,是法人權利的象征,代表公司的意志,無論是公司的業務經營,如合同簽署、招投標事項等,還是公司行政事務,如工商、稅務等事項,均離不開公司法定名稱章。因此,因公司控制權爭奪而引起的公章搶奪大戰,各方主要搶的就是公司法定名稱章。為便于理解以及論述,本文以下引用狹義的公章含義,所稱公章僅指公司法定名稱章。


    二、公章刻制備案管理制度


    公司公章作為維護和體現社會誠信制度的一種手段和憑證,在我國的市場經濟活動中發揮著極其重要的作用。由于公司公章對公司行為、社會活動重要的作用以及意義,為保證法人正常開展經營活動,避免公章成為不法分子牟取不正當利益或進行其他目的違法犯罪活動的工具,我國構建了印章刻制、變更、建檔、繳銷等管理活動,并具體由公安機關治安部門負責監督管理。


    (一)公章刻制審批制度


    在 2017年01月12日之前,根據1951年施行的《印鑄刻字業暫行管理規則》之規定,公司有公章刻制需求,須將公章底樣及委托印刷刻字之機關證明文件,隨時呈送當地人民公安機關核準備案后方得印制。具體到地方,《廣東省印章刻制管理規定(1997修正)》第九條規定:“凡需刻制印章的單位,必須持上一級單位出具的證明或營業執照,到所在縣公安機關申領《刻章許可證》,憑《刻章許可證》到印章刻制店戶刻制?!奔垂矙C關治安部門采取事前監管的方式管理公司公章,公章刻制屬于行政許可事項,需要公安機關審批。


    (二)公章刻制備案管理制度


    2017年01月12日,國務院發布《關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》,取消公章刻制審批制度,取消審批后,實行公章刻制備案管理,即公章刻制企業在刻制公章后,需將用章單位、公章刻制申請人、印模等基本信息報公安機關備案,公安機關的備案回執也是公章真偽的有效證明。以廣東省為例,《關于印發廣東公章刻制備案業務工作指引的通知》規定,需要制作公章的單位或者機構,應當到注冊登記地所在區(縣)具有合法資質的公章制作單位制作公章,0.5個工作日內,應當完成公章制作,并將印模信息和核驗制作公章的證明材料以及采集申請單位或者機構的基本信息,法定代表人、經營者、經辦人的有效身份證件信息和聯系方式,經辦人的現場影像信息,公章制作信息報公安機關備案。


    自此,公安機關對公司公章的管理由事前監管轉為事中事后監管。公安機關根據公司公章備案信息,建立統一的公章治安管理信息系統,并逐步實現公眾查詢功能。以深圳地區為例,公眾可通過深圳公安的“印章備案查詢”系統,輸入公司名稱,即可查詢該公司已經備案的公章,包括合同專用章等其他業務專用章,且該系統能夠顯示已經備案公章的印章編碼,以便于公眾在公司行為中初步識別公章真偽,保障交易安全。


    三、公章遺失補辦制度


    既然公章如此重要,那么是否可以多刻幾枚,防止公章丟失影響公司經營活動?答案是否定的。根據《印章治安管理辦法(草案)》第十三條之規定,需要刻制印章的單位,只能申請刻制一枚單位法定名稱章,即公司的有效公章只能有一枚,即在公安機關備案的那一枚。但如果公章因損壞或丟失,需要重刻,該如何處理?


    目前我國對于補刻公章所需材料以及流程,國家層面僅有《印章治安管理辦法(草案)》第十一條作出了概括性規定,即印章遺失、被搶、被盜的,應當向備案或批準刻制的公安機關報告,并采取公告形式聲明作廢后,重新辦理備案或準刻手續,除此之外,尚沒有國家層面的統一強制規范。具體到地方,以廣東省為例,《關于印發廣東公章刻制備案業務工作指引的通知》第十二條規定:“因公章遺失或被搶、被盜等需要重新制作的,單位或者機構應當在所在地設區的市級以上公開發行的報刊上聲明原公章作廢,再按照本工作指引第六條的規定提供相應資料、登有《遺失聲明》的報紙,除國家機關、人民團體、事業單位外,到具有合法資質的公章制作單位制作?!?/span>


    根據上述規定,因公章遺失而補辦公章的,首先需要登報發布公章遺失以及作廢聲明,之后再重新按照公章刻制及備案要求提交相關資料。具體由公司的法定代表人或者經辦人持授權委托書辦理,通常情況下,營業執照副本原件是補刻公章的必備材料。同時為了能夠最大限度地保障公司權益,在公司法人以公章遺失為由申請公章備案時,公安機關往往會要求公司法人承諾公章確實遺失。例如深圳地區,公安機關會要求公司法人填寫《印章遺失補刻登記表》,該表需載明遺失印章的詳細經過、情況,并承諾并非因內部經濟糾紛申請補刻印章。重新補刻的公章在公安機關備案之后,便成為公司唯一的有效公章,之前遺失的公章同時失去效力,對外無法再代表公司意志。


    但由于并沒有國家層面統一的強制規范,導致公章補刻流程暴露出諸多問題,最常見的便是部分公司因為內部經濟糾紛導致“人章分離”,公司法定代表人在公章并未遺失的情況下,仍然以公章遺失為由補辦公章并向公安機關申請備案,客觀上導致一個公司同時存在兩枚公章,嚴重損害公司行為的公信力。而當公章持有人向公安機關提出異議時,由于沒有明確的法律規定作為依據,公安機關在面對是否應當撤銷備案問題時常常陷入兩難境地。


    四、虛構公章遺失事實重新補刻并備案所引發的公章備案糾紛司法案例解析


    針對“虛構公章遺失事實重新補刻公章并備案”這一問題,筆者通過檢索相關案例,結合筆者承辦的具體案例,總結出如下觀點:若公司公章并未遺失,而是處于共管或者第三方持有狀態下,只是由于公司內部經濟糾紛導致“人章分離”,公司法定代表人以公章遺失為由重新補刻公章并且備案成功,最終也會因為備案事實與客觀事實不符而被撤銷備案。利益第三方可以直接向公安機關治安管理部門申請撤銷備案;或者直接向人民法院提起行政訴訟,請求法院判決撤銷公安機關的備案決定。筆者對相關問題總結如下:


    (一)虛構公章遺失事實重新補刻公章并備案,公安機關發現公章重新備案缺乏事實依據后,應撤銷涉案公章備案行為


    在公司法人以印章遺失為由補辦公章的情形下,公司法人隱瞞公章并未遺失這一真實情況,使得公安機關陷入認識錯誤,進而備案新的公章。而公司實際上并不符合公章丟失需要重新刻制、備案新公章的條件,公安機關準許公司法人重新刻制印章并備案是錯誤的。


    例如:根據(2019)粵行申1891號以及(2019)粵行申1892號兩起再審案件,廣東省高級人民法院均認為:公司的舊有印章仍在原共管人手中,不屬于無法追回、失去控制的情形,公司法定代表人林某明知公司印章并未遺失,虛構了個人遺失的事實,申請印章重新備案的事由明顯與客觀事實不符,重新備案缺乏事實基礎。新印章完成備案后,公司管理人內部實際上同時存在兩套印章,對于公司客戶利益可能造成重大影響。因此,行政機關發現印章重新備案缺乏事實依據,重新備案行為可能損害第三人利益甚至是公共利益的,應當及時主動撤銷……天河公安分局在備案審查時,對申請材料存在明顯問題的備案申請,仍予以通過,未盡審慎審查義務。一、二審法院據此判決撤銷涉案印章備案行為,經本院審查,并無不當。


    再如: 遼寧省大連市中級人民法院(2019)遼02行終523號二審行政判決書亦認可上述觀點,法院認為:原告在印章沒有丟失的情況下,在報刊上刊登印章丟失作廢的聲明,并以此為由向被告申請重新刻制印章?;诖?,被告在不明實情的情況下準許重新刻制新印章并交付給原告??梢?,原告并不符合印章丟失需重新刻制新印章的條件,被告準許其重新刻制印章是錯誤的。被告依據前述規定進行糾正,繼而作出印章繳銷決定,適用法律是正確的。


    基于上述,雖然我國為了優化營商環境,深化便民利企服務舉措,取消了公章刻制審批制度,但為了平衡效率與交易安全,確保公章的正確性、有效性,我國退而求其次施行了公章刻制備案管理制度,以保障法人開展正?;顒?。而支撐備案制的根本是社會誠信制度,若法定代表人因為公司內部糾紛,為了重新快速奪回公司控制權,便虛構公章遺失事實重新補刻公章并備案,不僅損害了公司其他利益相關方的合法權益,更給社會誠信制度造成了不良影響。因此公安機關發現公章重新備案缺乏事實依據后,應當及時撤銷涉案公章備案行為。


    (二)公章共管人有權就公安機關的備案或撤銷備案行為提起行政訴訟


    基于《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟?!?nbsp;以及最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第十二條規定:“有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”:……(四)撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的;(五)為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的;(六)其他與行政行為有利害關系的情形……”公章共管往往是為了避免公司管理層意見不一、損害公司利益的行為出現而施行,公章共管人同公章之間多存在重大利益關系。其中一方若繞開共管的公章轉而利用特殊身份優勢如法定代表人身份私刻公章并備案,勢必對另一共管方的合法權益造成重大影響?;诖?,公章共管人往往同公安機關備案新公章的行政行為存在利害關系,有權就公安機關的備案或撤銷備案行為提起行政訴訟。


    例如,在(2019)粵行申1891號行政訴訟案件中,廣東省高級人民法院認為:陶某任職公司監事,實際參與公司管理,為公司印章實際共管人之一。以公司原有印章丟失為由,進行印章重新備案,實質上否定了公司原有共管印章的效力,排除了原有印章的合法使用,對陶某的合法權益造成重大影響,陶某與印章備案行為具有利害關系,具有提起本案訴訟的主體資格。


    而在筆者承辦的案件中,公安機關在查明公章補辦備案事實與客觀事實不符之后,主動撤銷了備案行為,公章共管人針對公安機關撤銷備案的行為提起行政訴訟,最終鹽田區人民法院亦受理該案件并進行審理。雖然鹽田區人民法院未就原告是否有權就公安機關撤銷公章備案的行為提起行政訴訟進行專門論述說明,但也通過實際行動對公章共管人的原告地位予以認可了。


    (三)公章重新備案缺乏事實依據后該如何處理的法律適用問題


    雖然實務已經有司法判例認定虛構公章遺失事實重新補刻公章并備案的行為應當予以撤銷,但似乎并無直接的法條支撐法院判決撤銷公安機關的備案行為,即目前尚無法律法規就公安機關發現公章重新備案缺乏事實依據后該如何處理進行具體規定。這也導致生活中部分公安機關常常以“公章是否遺失以公司法定代表人的意志為準,公司法定代表人認為公章遺失了便是遺失”,以及法律并未就虛構公章遺失事實重新補刻公章并備案的行為該如何處理進行直接規定為由,拒絕主動撤銷對新補刻公章的備案決定,導致公司客觀上存在兩枚公章,給公司行為的公信力帶來了不良影響。


    我國對公章管理確實存在立法嚴重滯后的問題,公章管理方面最早的法規是1951年8月經政務院政治法律委員會批準公安部公布的《印鑄刻字業暫行管理規則》,這部法規雖然沿用至今,但畢竟過于久遠,已經嚴重滯后于我國社會政治經濟發展。此后在1999年10月31日施行的《國務院關于國家行政機關和企業事業單位社會團體印章管理的規定》也主要側重于印章的規格、式樣和內部制發、管理等方面。且上述法規皆存在對如何刻制、建檔、繳銷,規定得不很詳盡或根本沒有規定的問題。這也直接導致現實中公安機關在發現公章重新備案缺乏事實依據后常常沒有勇氣直接撤銷相關備案行為,無形中增加了利益第三方的維權成本。


    曾有人嘗試援引公安部于2002年08月30日就《印章治安管理辦法(草案)》向社會各界征求意見中第十三條之規定:“需要刻制印章的單位,只能申請刻制一枚單位法定名稱章?!币约暗诙鶙l規定:“違反本辦法第十二條和第十三條規定,刻制外文印章或擅自刻制中外文并刊印章及違反規定刻制兩枚以上單位法定名稱章的,收繳違法制作的印章,并處二千元以上一萬元以下罰款?!毕M浴肮竟轮荒艽嬖谝幻?,但客觀上卻存在兩枚”為由來說服公安機關主動撤銷缺乏事實依據的公章備案決定,但公安機關以上述《印章治安管理辦法(草案)》僅僅為草案,并未具體下發至地方各公安機關施行,以及新公章備案之后,原公章自動失效為由而拒絕。


    公司法定代表人虛構公章遺失的事實,在補辦公章及重新備案時提交記載虛假聲明的申請材料,申請補刻并備案新的公章,完全符合“提交虛假材料、隱瞞重要事實”的情形,因此能否以提交材料虛假這一角度尋找撤銷備案的法律依據?筆者發現,《行政許可法》第六十九條第二款規定:“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的,應當予以撤銷?!薄吨腥A人民共和國公司登記管理條例》第六十四條亦規定:“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實,取得公司登記的,由公司登記機關責令改正,處以5萬元以上50萬元以下的罰款;情節嚴重的,撤銷公司登記或者吊銷營業執照?!钡捎诠聜浒覆⒉粚儆谛姓S可,亦不屬于公司登記事項,因此也基本上沒有法院直接引用上述規定。


    (四)公安機關撤銷備案決定的行為屬于公安機關在履行事后監管職責過程中的糾錯行為

    雖然我國目前尚無法律法規就公安機關發現公章重新備案缺乏事實依據后該如何處理進行具體規定,但公安機關撤銷備案決定的行為屬于公安機關在履行事后監管職責過程中的糾錯行為,此時公安機關主動撤銷備案決定或者法院判決公安機關撤銷備案則避開了相關法律法規不健全的問題。


    關于公安機關撤銷公章備案決定的行為性質認定問題,在筆者具體承辦的案件中,深圳市鹽田區人民法院認為:公安機關作出被訴撤銷備案行為系在認定原告有關人員以原印章遺失為由申辦印章備案與客觀事實不符的事實基礎上,對該次公章備案行為予以撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條關于人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請撤訴的,或者被告改變其所作出的行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準許,由人民法院裁定的規定,可知行政訴訟中作為被告的行政機關有權自我糾正錯誤的行政行為,在行政程序中行政機關發現作出的行政行為確有錯誤的同樣具有自我糾錯的法定職權,同時結合國務院《關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》第九條關于縣級公安機關對公章刻制要加強事中事后監管的規定,被訴撤銷備案決定的性質為公安機關在履行事后監管職責過程中的糾錯行為,并不屬于行政處罰。


     此外,遼寧省大連市中級人民法院(2019)遼02行終523號二審行政判決書亦認定公安機關撤銷備案決定的行為屬于對錯誤行為的糾正。大連市中級人民法院認為:《公安機關內部執法監督工作規定》第十九條之規定:“對公安機關及其人民警察不合法、不適當的執法活動,分別作出如下處理…(一)對錯誤的處理或者決定予以撤銷或者變更?!痹娌⒉环嫌≌聛G失需重新刻制新印章的條件,被告準許其重新刻制印章是錯誤的。被告依據前述規定進行糾正,繼而作出印章繳銷決定,適用法律是正確的。


    而公安機關撤銷備案行為的性質被認定為糾錯行為,也直接導致虛構公章遺失事實補辦公章的一方在尋求救濟途徑時陷入被動。在客觀事實面前,虛構公章遺失事實補辦公章的一方并沒有太好的理由為自己虛構公章遺失事實進行辯解,往往只能尋找公安機關作出撤銷備案決定程序方面是否存在程序性違法的問題,試圖通過程序問題否定公安機關的撤銷備案決定,例如是否保障相對人的陳述、申辯權利等。而由于公安機關撤銷備案行為的性質屬于糾錯行為,但我國現行法律并未明確規定行政機關自行糾錯的程序,此時反倒是行政相對人主張程序違法在法律適用方面存在問題,進而因主張于法無據為由被法院駁回。


    五、結語


    雖然在公司控制權爭奪戰中,獲取并控制公章往往是首當其沖的焦點問題,但君子愛章,也要取之有道。以搶奪的方式獲取公章畢竟太過暴力,容易發生肢體沖突,一旦把握不好度,極有可能激化矛盾上升為刑事案件,得不償失。虛構公章遺失的事實重新補刻公章并備案,雖然一時可以利用重新補辦的公章對外代表公司行為,然一旦利益第三方向公安機關或者人民法院提出異議或者行政訴訟,公安機關大概率會撤銷補辦公章的備案,之前以補辦的公章作出的公司行為也會面臨被撤銷或者認定無效的風險,已經達到的目的亦面臨著被逐個復原的風險,不僅損害公司行為的公信力,也會對公司商譽造成負面影響。因此,即便是法定代表人也不得肆意刻制公章。


    從公司治理層面考慮,公司實際控制人應該充分重視公司公章的保管與使用,制定用印規則,盡量避免公司公章脫離公司實際控制人的控制。在不得以需要將公司公章脫離控制的情況下,也要準備、完善相應的手續、文件,如公章共管一定要簽署書面的共管協議,并就共管期限、共管期間用印規則、到期后如何處理公章等進行約定,以保障公章能夠安全、迅速返回公司實際控制人的控制,盡量避免因為公章問題導致公司經營陷入僵局。



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